Административный процесс можно рассматривать в широком управленческом смысле и в узком юрисдикционном смысле. Понятие и основные черты административного процесса Входят в содержание понятия административного процесса
Исполнительная власть может реализовываться только в ка- ких-либо действиях, в совокупности составляющих деятельность по государственному управлению. Законодателя не может интересовать лишь вопрос о том, что могут делать исполнительные органы.
Немаловажно и то, как они это делают.
Административный процесс - это порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых в целях реализации норм административного права.
Среди ученых существуют разные мнения по поводу того, какое содержание имеет административный процесс.
Сторонники первой точки зрения в содержание административного процесса включают совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами для реализации возложенных на них задач. Представляется, что такой подход приемлем с социологической точки зрения, однако с точки зрения юридической он является не совсем корректным: дело в том, что одни действия, совершаемые исполнительными органами, не регламентированы нормами права и не имеют юридического значения, а потому не входят в предмет изучения науки права. Другие же действия исполнительных органов получили достаточное правовое регулирование. Необходимо отметить, что административный процесс отличается большой пестротой нормативных актов, его регулирующих. К ним относятся и Конституция РФ, конституции, ус- тавы субъектов Федерации, регулирующие некоторые процедурные вопросы деятельности правительств, администраций; законодательные акты (например, КоАП РФ, регламентирующий производство по делам об административных правонарушениях, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»).
Однако основная масса административно-процессуальных норм содержится в ведомственных нормативных актах (например, порядок рассмотрения жалоб граждан в каком-либо органе, основы делопроизводства и др.). Одним словом, нормативный материал разрознен, единые правила административного процесса отсутствуют.
Существует другой подход к определению содержания административного процесса. В соответствии с ним предметом административно-процессуального права может быть только юрисдикционная деятельность, т. е. деятельность по разрешению административно-правовых споров, споров между сторонами регулируемых административным правом общественных отношений, которые возникают в связи со сложившимся у одной стороны впечатлением, что ее права и обязанности нарушены. Такие споры могут возникать как между исполнительными органами, так и между исполнительным органом и управляемым субъектом. Такие споры разрешаются в рамках производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам граждан и юридических лиц, а также согласительных процедур.
Наконец, под административным процессом в узком, специальном смысле понимают деятельность государственных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Именно ее мы и рассмотрим подробнее.
Еще по теме § 1. Понятие и содержание административного процесса:
- Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
- § 1. Понятие и содержание административно-правового статуса организаций
- § 2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Административный процесс
1) в широком смысле - деятельность по применению административно-правовых норм и разрешению индивидуальных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. 2) В узком смысле - урегулированная правовыми нормами деятельность государственных органов по разрешению административно-правовых споров, возникающих между участниками (сторонами) спора, а также по применению мер административного принуждения. Задача советского А. п. - обеспечение социалистической законности в государственном управлении, охрана прав и законных интересов советских граждан. Административно-процессуальные нормы определяют порядок приёма и рассмотрения жалоб на действия государственных органов и их должностных лиц, порядок привлечения к ответственности за совершение административных проступков, применения мер административного воздействия (личное задержание, санитарные, административно-технические, административно-медицинские и др. меры). Участниками А. п. могут быть граждане, общественные организации, государственные органы и их должностные лица. Каждый из участников процесса имеет определенные законодательством процессуальные права и обязанности. Например, гражданин имеет право требовать рассмотрения его жалобы в установленный законом срок и в компетентном органе, давать личные объяснения по существу дела, требовать вызова свидетелей и т. д. Общественным организациям предоставлено право возбуждения дел об административных нарушениях, участия в рассмотрении и разрешении жалоб, в деятельности административних комиссий (См. Административная комиссия) и др. органов, полномочных применять меры административного принуждения, и т. п. А. п. представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые могут быть разделены на следующие стадии: Возбуждение административного дела по инициативе государственных органов, общественных организаций или граждан, а затем направление его по подведомственности.
Сроки возбуждения дела зависят от характера и содержания дела (например, жалобы на незаконное наложение административных штрафов подаются в суд в 10-дневный срок со дня получения постановления о наложении штрафа). Рассмотрение и разрешение дела по существу. Это важнейшая стадия А. п. Законодательство (например, Положение об административных комиссиях) четко определяет порядок производства по административным делам. Некоторые дела, возникающие из административно-правовых отношений, законом отнесены к компетенции народных судов (жалобы на неправильность в списках избирателей, иски об исключении из описи имущества, об отмене незаконно наложенных дисциплинарных взысканий и др.). Исполнение решения (постановления) по делу возлагается либо на орган, вынесший решение, либо на иные органы управления (милицию, администрацию предприятия, учреждения и т. д.). По некоторым категориям дел предусмотрены ограничительные сроки исполнения принятых решений (например, постановление о наложении штрафа, не исполненное в течение 3 месяцев со дня его вынесения, исполнению не подлежит). На всех стадиях А. п. должны соблюдаться предусмотренные законом процессуальные сроки. Сторонам А. п. предоставляется возможность ознакомления со всеми материалами дела, а в случае необходимости - истребования дополнительных материалов, вызова свидетелей и очевидцев. Решение должно быть принято в установленном законом порядке и в надлежащей форме. Решения, принятые в порядке А. п., могут быть обжалованы сторонами в вышестоящий орган, а в случаях, установленных законом, - в суд, или опротестованы прокурором в порядке общего Надзор а.
Развитие и совершенствование А. п. в СССР неразрывно связано с дальнейшей демократизацией государственного аппарата: повышается роль законодательного регулирования административного процесса, всё более широкое распространение получает принцип коллегиальности и др. демократические формы деятельности государственных органов, решающих административные дела, расширяется участие общественности на всех стадиях А. п., совершенствуются административно-процессуальные гарантии прав советских граждан. Лит.:
Салищева Н. Г., Административный процесс в СССР, М., 1964. Н. Г. Салищева.
Большая советская энциклопедия. - М.: Советская энциклопедия . 1969-1978 .
Смотреть что такое "Административный процесс" в других словарях:
- (административное производство) это урегулированная нормами административно процессуального права (в частности, по делам об административных правонарушениях главами III V КоАП РФ) деятельность уполномоченных органов и лиц (прежде всего, как это… … Википедия
- – деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления. По нормам административного процесса рассматриваются, напримеример, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания Словарь… … Словарь бизнес-терминов
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления. По нормам А.п. рассматриваются, напр., жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Юридический словарь
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам административного процесса рассматриваются, напр., жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Большой Энциклопедический словарь
Административный процесс - (англ administrative procedure) 1) регламентированная законом деятельность уполномоченных органов по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения,… … Энциклопедия права
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС Юридическая энциклопедия
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам административного процесса рассматриваются, например, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные… … Энциклопедический словарь
Административный процесс - система действий уполномоченных на то субъектов по разбирательству различных административно правовых дел, т.е. таких, которые складываются в сфере государственного управления. Административный процесс комплексная система, объединяющая в себе и… … Теория государства и права в схемах и определениях
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам А.п. рассматриваются, например, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Энциклопедический словарь экономики и права
Урегулированная административно процессуальными нормами деятельность по разрешению конкретных случаев в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административных правоотношений. А.п. реализует предписания, содержащиеся в … Энциклопедия юриста
Книги
- Административное право. Административный процесс. Учебник , Лапина Марина Афанасьевна , Баранов Виктор Алексеевич , Ручкина Гульнара Флюровна , С помощью различных методов и подходов проанализированы текущее состояние и перспективные направления развития науки административного права, совершенствованиясистемы административных и… Серия:
Для любой юридической деятельности характерен определенный порядок, который должен обеспечить наибольшую эффективность совершения тех или иных юридически значимых действий. Учитывая огромное разнообразие юридической деятельности, могут устанавливаться различные порядки ее реализации. В любом случае именно нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс.
К сожалению, вопросы юридического процесса не снискали должного внимания в общей теории права. За исключением В. М. Гор-шенева и представителей его научной школы, активной разработкой теории юридического процесса, практически, никто не занимался1. В основном, эти вопросы отданы на рассмотрение ученых, работающих в отдельных правовых отраслях.
Процесс от латинского «processus» означает продвижение, ход какого-либо явления, последовательную смену состояний, стадий развития, либо совокупность последовательных действий для достижения определенного результата2. Все юридические процессы, являясь разновидностью социальных процессов, группируются по различным критериям3. Административный процесс находится в одном ряду с другими отраслевыми процессами: уголовным и гражданским, и наряду с ними предназначается для реализации
норм материального права. Для этого во многих случаях нужна специальная правоприменительная деятельность государства, т.е. «осуществляемая в специально установленных законом формах государственно-властная, организующая деятельность компетентных органов государства и общественности, заключающаяся в вынесении на основе норм права и соответствующих фактических обстоятельств индивидуально-конкретных правовых предписаний»1. Применение материальных норм права, содержащихся в нормативно-правовых актах, является значительной частью деятельности государственного аппарата и осуществляется в разных сферах: в отношениях государства с гражданами при удовлетворении их субъективных прав, в отношениях государственных органов между собой и объединениями граждан, в процессе применения принуждения к гражданам и иным субъектам и т. д.
В литературе указывают основные, наиболее характерные случаи, когда осуществляется правоприменительная деятельность:
Когда субъективные права и обязанности конкретных лиц не могут возникнуть без государственно-властной деятельности компетентных органов (например, регистрация субъектов предпринимательской деятельности);
Когда субъекты правового общения не могут прийти к соглашению;
Когда необходимо защитить чье-либо нарушенное субъективное право (рассмотрение жалоб граждан);
Когда совершено правонарушение и необходимо определить для правонарушителя вид и меру юридической ответственности (наложить штраф за административный проступок)2.
Применение права продолжает процесс нормативного регулирования общественных отношений, начатый правотворчеством, дополняет его индивидуальной регламентацией, то есть конкретизирует права и обязанности субъектов права, уточняет их правовое положение в конкретной ситуации. Правоприменительная деятельность является одним из этапов механизма правового регулирования общественных отношений, содержание которого составляет уже не общее, нормативное, а индивидуально-конкретное, поднормативное регулирование3.
Таким образом, посредством правоприменения разрешается огромное количество конкретных дел в отношении физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Такие
дела называют индивидуальными управленческими делами, а административный процесс представляет собой деятельность, складывающуюся именно при разрешении индивидуальных дел в сфере государственного управления органами государственного управления и другими уполномоченными на то субъектами. Индивидуальными делами являются, к примеру, дела о государственной регистрации предприятий, выдаче лицензий или патентов, приватизации гражданами жилья, привлечении граждан к административной или дисциплинарной ответственности, выдаче разрешений на оружие и многие другие. Следовательно, понятие административного процесса тесно связано с категорией «индивидуальное управленческое дело».
В юридической литературе выделяют следующие признаки индивидуальных управленческих дел: во-первых, их содержание составляют конкретные, индивидуальные материальные права и обязанности субъектов; во-вторых, субъекты индивидуальных дел являются конкретными, индивидуальными, иначе говоря, права и обязанности, составляющие основу индивидуальных дел, касаются вполне определенных конкретных субъектов; в-третьих, индивидуальные дела внешне должны быть материально закреплены в определенной форме; в-четвертых, во всех случаях рассмотрения и разрешения индивидуальных дел принимаются индивидуальные акты1.
При разрешении того или иного индивидуального управленческого дела, уполномоченные на то лица или органы обязаны реализовать норму материального права, т. е. применить предписания, которые она содержит к данному конкретному индивидуальному делу2. Большинство материальных норм не могут быть реализованы произвольно, а лишь в определенном порядке, дабы достичь законного результата законными средствами. Материальные нормы многих отраслей права воплощаются в жизнь через административный процесс (трудовое, земельное, финансовое и др.). Дело в том, что многие нормы указанных отраслей права применяются органами государственного управления в повседневной управленческой деятельности и получают свое конкретное внешнее проявление в формах соответствующих управленческих индивидуальных дел. Ввиду того, что трудовые, земельные, финансовые и другие права и обязанности участников управленческих отношений составляют содержание индивидуальных дел, имеющих управленческую форму внешнего проявления, указанные дела рассматриваются в порядке административного процесса. Это
указывает на служебную роль административного процесса не только по отношению к административному, но и к другим отраслям права. Однако наиболее близкой к административному процессу отраслью является материальное административное право. В курсе административного права изучаются структура и компетенция органов государственного управления, в чьей деятельности и реализуется административный процесс. Кроме того, административное право дает детальное представление о формах государственного управления, главным образом, правовых, нуждающихся в процессуальной регламентации. Наконец, административное право закрепляет статус всех субъектов в сфере государственного управления, что является основой для определения их прав и обязанностей в административном процессе.
Понятие административного процесса составляет одну из наиболее острых проблем теории административного права. На протяжении длительного времени определение административного процесса обсуждается в юридической литературе; предлагаются различные его варианты и аргументация. Формулирование понятия административного процесса зависит, в первую очередь, от общего подхода каждого автора к проблеме административного процесса. Большинство аспектов исследуемого явления являются настолько дискуссионными, что, пожалуй, единственное, что не вызывает споров ученых - это само наличие административного процесса и реальное претворение его в жизнь.
Детальный анализ юридической литературы по проблеме дает возможность выделить два основных подхода к определению административного процесса: широкий и узкий. Таким образом, административный процесс может характеризоваться в широком и узком смыслах.
Итак, при узком подходе административный процесс трактуется сугубо как юрисдикционная деятельность органов государственного управления. За основу здесь берется осуществление правоохранительной функции, и речь идет о разрешении не любых управленческих дел, а лишь индивидуальных административных споров. При этом у одной из сторон либо у обеих сторон административно-правового отношения существует мнение о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо ущемляются. Следовательно, возникает спор, который подлежит разрешению в административно-процессуальном порядке, а деятельность органов государственного управления по разрешению административных индивидуальных споров является юрисдикционной. Это, к примеру, рассмотрение дел об административных правонарушениях, рассмотрение жалоб граждан, наложение мер дисциплинарной ответственности на государственных служащих. Юрисдикционная деятельность носит так сказать «негативный характер». Так, одним из классических определений административ-
ного процесса в узком смысле является следующее: «это регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»1. Концепция узкого понимания административного процесса находит отражение в работах многих видных ученых:
Широкое понимание административного процесса характеризуется тем, что в понятие административного процесса включается вся деятельность органов государственного управления по применению материальных норм, преимущественно административного права, для решения любых индивидуальных управленческих дел. При таком подходе к административному процессу в равной степени относятся решение дел «позитивного» характера (выдача лицензии, регистрация субъекта предпринимательской деятельности) и разрешение индивидуальных дел, носящих спорный характер, т. е. дел «негативного» плана (рассмотрение жалоб, рассмотрение дел об административных правонарушениях). Соответствующее мнение разделяют: Д. Н. Бахрах, Е. В. Додин, В. А. Лория, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, Ю. М. Козлов, B. Д. Сорокин и другие ученые.
При разработке понятия административного процесса советские ученые стремились обеспечить законность в деятельности органов государственного управления путем упорядочения законом их властных действий и определения процедуры подобных действий при связях властей с гражданином2. Следует отметить, что такое стремление не утратило актуальности, так как известно, что наличие хорошо развитого административного процесса характерно для высокоцивилизованных государств, реально гарантирующих права и свободы граждан. Это связано, в первую очередь, с тем, что высокая степень регламентации деятельности государственной администрации при помощи процессуальных норм создает эффективные гарантии соблюдения прав граждан, т. к. снижает риск злоупотреблений в сфере государственного управления и создает условия для более простого контроля за законностью каждого (даже промежуточного) действия служащих государственного управления.
и юрисдикционных производств, и производств по рассмотрению индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, однако границы и структура административного процесса определяются ими неодинаково.
Представляется, что широкое понимание административного процесса дает возможность правильно уяснить сущность административно-процессуальной деятельности органов государственного управления. Именно такое понимание может выступить основой для верного определения границ кодификации административно-процессуального законодательства. Это обусловлено тем, что большие группы индивидуальных дел, которые рассматриваются в органах государственного управления, имеют общие юридические свойства процессуального разрешения, ввиду чего порядок их разрешения практически аналогичен, что позволяет кодифицировать нормы, регулирующие этот порядок.
Следует, кроме того, сделать небольшую оговорку и указать на то, что административный процесс является формой претворения в жизнь системы определенных административно-правовых норм, т. к. данный вид процесса обслуживает всю отрасль материального административного права путем применения ее норм. Однако не все нормы материального административного права претворяются в жизнь при помощи административного процесса. Таким образом, четкий правовой порядок реализации устанавливается для определенной части материальных норм административного права. Многие нормы просто не требуют наличия четкого, закрепленного процессуальными нормами порядка реализации.
При формулировании понятия административного процесса необходимо также отметить, что при широком его понимании в административный процесс включается также порядок осуществления правотворческой деятельности органами государственного управления. Как правовая форма управленческой деятельности правотворчество в значительной части регулируется административно-правовыми материальными нормами, которые устанавливают компетенцию органов управления в сфере издания актов, иерархию правовых актов управления. Однако порядок подготовки, принятия, опубликования акта носит характер юридической процедуры и должен быть урегулирован административно-процессуальными нормами.
Итак, подводя итоги, можно дать административному процессу следующее определение: административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок принятия административно-правовых актов и рассмотрения индивидуальных управленческих дел органами исполнительной власти, а в предусмотренных законодательством случаях и другими, уполномоченными на то органами.
Административный процесс обладает целым рядом специфических черт:
1) административный процесс имеет двойственную природу: с одной стороны он является видом юридического процесса, с другой же - разновидностью управленческой деятельности. Однако в содержание административного процесса включается не вся управленческая деятельность органов исполнительной власти, а лишь та ее часть, которая урегулирована правовыми процессуальными нормами, т. е. чисто юридическая деятельность. Следовательно, нельзя отождествлять понятия ♦государственно-управленческая деятельность» и « административный процесс » в широком смысле;
2) административный процесс является разновидностью властной деятельности органов государственного управления и представляет собой часть их компетенции. По мнению многих ученых субъектами административного процесса будут являться и судьи - при рассмотрении дел об административных правонарушениях, и прокуроры - при наложении ими дисциплинарных взысканий на подчиненных им по службе лиц;
3) административный процесс урегулирован нормами административного права. Применение норм материального административного права осуществляется в особом, регламентированном административно-процессуальными нормами порядке. На текущий момент особенность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют и тесно взаимодействуют материальные и процессуальные нормы;
4) характерной особенностью административного процесса является также и то, что одним из участников административного процесса всегда выступает орган государственного управления.
Помимо указанных признаков, специфику административного процесса позволяют выяснить также отличия административного процесса от иных видов юридических процессов. Так, принципиальным моментом, отличающийся административный процесс от традиционных судопроизводственных процессов, является то, что он связан не только с юрисдикционной деятельностью государства, т. е. с рассмотрением споров и применением принуждения, но и с положительной, организационной работой аппарата государственного управления.
Далее, административный процесс реализуется в государственном управлении, а уголовный и гражданский - при осуществлении правосудия, т. е. сравниваемые виды юридических процессов реализуются в различных видах государственной деятельности.
Административный процесс отличается также своими задачами и функциями. Первостепенной среди них является реализация прав и законных интересов физических и юридических лиц, а правоохранительные функции занимают подчиненное положение, тогда как именно эти функции составляют главную задачу гражданского и уголовного процессов.
Одним из важнейших признается отличие административного процесса от двух указанных видов и по структуре процесса. Так, административный процесс состоит из огромного количества параллельно расположенных производств, различающихся между собой в соответствии с характером индивидуального управленческого дела. В уголовном и гражданском процессах производства различаются, в основном, по инстанциям, т. е. по ходу движения дела (производство в суде первой инстанции, аппеля-ционное производство, кассационное производство). Таким образом, характер дела не оказывает особого влияния на процедуру его разрешения и круг участников. Кроме того, в административном процессе далеко не всегда требуется наличие второй инстанции, что как раз обязательно для других видов процесса.
Важно также, что административный процесс реализуется субъектами, преимущественно отличными от субъектов уголовного и гражданского процессов, а именно - органами исполнительной власти и другими органами государственного управления и их должностными лицами. Для данных органов административно-процессуальная деятельность не является основной и единственной. Что же касается уголовного и гражданского процессов, то они осуществляются ограниченным кругом органов (судами, органами предварительного расследования), создаваемых специально для осуществления указанных функций. Отграничение административного процесса от гражданского и уголовного может проводиться и по другим признакам.
19.2. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
Мы уже указывали на то, что материальные нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации большинства материальных норм существует определенный порядок. Порядок или процедура реализации норм материального административного права устанавливается системой общеобязательных правил, охраняемых государством. Эти правила закрепляются в нормативно-правовых актах и выступают как административно-процессуальные нормы.
Многие вопросы, связанные с анализом административно-процессуальных норм, их специфики и классификации, уже станови-
лись объектом исследования в специальной литературе1. В результате получены данные, составляющие довольно обширную характеристику административно-процессуальных норм.
Итак, административно-процессуальная норма - это установленное или санкционированное государством обязательное правило, регламентирующее порядок разрешения индивидуальных административных дел, издания правовых актов управления, а также иной порядок реализации материальных норм административного права.
Процессуальные нормы являются особой разновидностью административно-правовых норм.
Им присущи все признаки, свойственные любым нормам административного права: они носят волевой характер, устанавливаются либо санкционируются государством, служат определенной моделью поведения для участников соответствующих управленческих отношений, обладают свойством формальной определенности, общеобязательности, и в случае их нарушения - обеспечиваются возможностью государственного принуждения.
Наряду с общими свойствами административно-процессуальные нормы обладают специфическими особенностями.
Прежде всего, следует отметить, что административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так как они определяют процесс применения последних. Своеобразие административно-процессуальных норм заключено, прежде всего, в их обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и правоотношений, которые они призваны обслуживать. Вместе с тем, материальные нормы должны предшествовать процессуальным, они выступают основой существования процессуальных норм. Таким образом, сфера действия процессуальных норм определяется материальным правом.
Есть все основания говорить о производности процессуальных норм от материальных, об их вторичном характере по отношению к материальным нормам. Данные утверждения не исключают неразрывной взаимосвязи этих норм, так как отмечено, что процессуальные нормы без материально-правовых беспредметны, а материально-правовые нормы без процессуальных - бессильны2. Так, многие материальные нормы остаются бездействующими именно в связи с отсутствием механизма их реализации, отсутствием процессуальных норм. Пока процессуальных норм явно не хватает, что и создает трудности в реализации материальных норм. Следовательно, ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений, так как они не могут быть реализованы на практике.
К особенностям административно-процессуальных норм относится также то, что они преимущественно адресуются субъектам, наделенным властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще раз подтверждает необходимость четкого и неуклонного соблюдения установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников административно-правовых отношений. Такие нормы отвечают на вопрос «что надо сделать для реализации этих прав, обязанностей и ответственности субъектов права?».
Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности. Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»1
Пример. Так, ст. 183 КоАП Украины «Заведомо ложный вызов специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб - наложение штрафа, т. е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот на вопрос «каким образом» налагается штраф - отвечают процессуальные нормы, также предусмотренные в КоАП Украины.
Административно-процессуальные нормы выступают средством реализации не всех материальных норм. К примеру, для соблюдения материальных норм «Правил дорожного движения» процессуальные нормы зачастую не требуются.
Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права. Данную функцию они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому, земельному, экологическому, финансовому и т. д.).
В литературе называют несколько факторов, непосредственно влияющих на содержание и форму административно-процессуальных норм.
Во-первых, это управленческий характер регулируемых отношений. Норма административно-процессуального
права должна закреплять правило осуществления управленческих организационных действий, которое является наилучшим, самым целесообразным и эффективным вариантом разрешения вопроса путем вынесения правоприменительного акта.
Можно проследить влияние некоторых свойств управленческих действий на содержание административно-процессуальных норм. Так, быстрота, оперативность в решении вопросов предопределяют установление довольно кратких сроков в административном процессе (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).
Учитывая, что административно-процессуальные нормы реализуются в обширной сфере, которая охватывает деятельность практически всех органов управления и их должностных лиц, а также затрагивает права граждан и законные интересы юридических лиц, административно-процессуальные нормы должны быть просты, по возможности кратки, понятны и доступны для государственных служащих различных уровней, работников разных отраслей и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.
Третьим важным фактором , определяющим административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения - регулятивная или охранительная.
При исследовании проблемы административно-процессуальных норм следует обратить внимание на то важное значение, которое имеет вопрос об их структуре. В литературе все чаще указывается на ошибочность представления об обязательном трехчленном составе любой правовой, в том числе и административно-процессуальной нормы1. По нашему мнению, административно-процессуальная норма содержит столько элементов, сколько объективно необходимо требуется для упорядочения и стабилизации регулируемого общественного отношения.
Нам кажется убедительной мысль С. С. Алексеева о том, что реальная правовая норма может состоять из двух элементов: гипотезы и диспозиции, если норма регулятивная, и гипотезы и санкции, если норма охранительная
Норма может состоять и из одного элемента, в данном случае это обязательно диспозиция.
Рассмотрим вкратце форму (структуру) административно-процессуальной нормы.
Гипотеза выступает условием для практической реализации правового поведения. Для осуществления процессуальной деятель-
ности таким условием выступит потребность в правовом результате, предусмотренном материальной нормой, причем этот результат может быть достигнут только путем принятия правоприменительного акта. Исходя из общей посылки о том, что роль юридического факта, влекущего возникновение административно-процессуального отношения, выполняет соответствующее материальное правоотношение, указание в гипотезе условия о том, что существует материально-правовое отношение, требующее реализации, как правило, излишне. Само административно-процессуальное отношение, а, следовательно, и административно-процессуальная норма, действует лишь постольку, поскольку этого требуют задачи применения материальной нормы. Поэтому, если административно-процессуальная норма опосредует применение материальной нормы, то гипотеза как отдельный элемент нужна далеко не всегда.
Гипотеза необходима, например, в охранительных административно-процессуальных нормах. В качестве юридических фактов, вызывающих такие процессуальные отношения, выступают акты о возбуждении дела (протоколы и т. д.), при помощи и на основе которых и устанавливается фактическое (материальное) событие правонарушения. При отсутствии таких актов процессуальная деятельность просто не возникнет, хотя правонарушение совершено.
Следовательно, большинство административно-процессуальных норм не содержат гипотезы, хотя такое утверждение не может распространяться на все административно-процессуальные нормы.
Неизменным элементом административно-процессуальной нормы выступает диспозиция, т. е. само правило, регулирующее порядок осуществления деятельности различных субъектов в ходе административного процесса.
Что же касается санкции, то очевидно, что она не является непременным элементом любой административно-процессуальной нормы. Необходимость применения мер государственного принуждения возникает тогда, когда участник правоотношения не нарушает или не выполняет своих процессуальных обязанностей. Принуждение в этом случае может выражаться в самых разных вариантах: в отмене правоприменительного акта властного субъекта, в дисциплинарной ответственности должностных лиц, в отказе в рассмотрении заявлений, ходатайств или жалоб и др. Таким образом, за совершение ряда различных нарушений процессуальных норм могут устанавливаться одинаковые (одни и те же) санкции, к примеру, дисциплинарные. Следовательно, обязательное присутствие санкции в каждой норме административного процесса объективно невозможно.
Все административно-процессуальные нормы в зависимости от их содержания могут быть разделены на две большие группы: на административно-юрисдикционные нормы и административно -
процедурные нормы. Первые регламентируют порядок рассмотрения и разрешения различного рода индивидуальных административно-правовых споров и применения принудительных мер в государственном управлении. Вторые регулируют порядок рассмотрения индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, т. е. дел позитивного плана. Административно-процедурными нормами урегулирован также порядок издания правовых актов управления.
По юридической силе административно-процессуальные нормы могут подразделяться на установленные законами Украины, указами Президента Украины, а также изданные высшим органом исполнительной власти, центральными и местными органами исполнительной власти и другими уполномоченными субъектами. Основными показателями юридической силы нормы являются в данном случае правовой статус органа, ее издавшего, и его место в иерархии государственных органов.
В. Д. Сорокин предлагает подразделять также административно-процессуальные нормы в зависимости от характера диспозиции на: обязывающие, управомочивающие, рекомендательные и запрещающие; по кругу субъектов права на: нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их подразделений, нормы, устанавливающие порядок деятельности объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций и нормы, устанавливающие правила для граждан; по действию во времени на: действующие в течение неопределенного времени и действующие на определенный срок; по действию в пространстве на: всей территории государства и на территории отдельной административно-территориальной единицы1.
Классификация административно-процессуальных норм может быть произведена также по степени их самостоятельности на:
а) нормы, составляющие целостный административно-процессуальный акт;
б) процессуальные нормы, содержащиеся в акте наряду с мате-
риальными для реализации последних;
в) процессуальные нормы, содержащиеся в тематических законах (бюджетных, экологических, налоговых и др.) и обеспечивающие реализацию материальных норм данных законов2.
В результате урегулирования управленческих отношений административно-процессуальными нормами возникает новый вид общественных отношений - административно-процессуальные.
Единственное в юридической литературе всестороннее исследование административно-процессуальных отношений было предпринято ученым В. Д. Сорокиным еще в 1968 г. С тех пор такими исследованиями отечественная правовая наука, к сожалению, похвастать не может.
Процессуально-правовые отношения находятся в такой же связи с материальными правоотношениями, как процессуальное право с материальным правом.
Административно-процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными, ибо служебное назначение процессуальных правоотношений состоит в обеспечении реализации материальных отношений1.
Административно-процессуальные отношения возникают лишь для того, чтобы реализовать материальные нормы, требующие применения, чем и предопределен их служебный характер.
Административно-процессуальные правоотношения - урегулированные правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также издания правовых актов управления органами исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и иными органами.
Основными чертами административно-процессуальных отношений выступают следующие:
а) они носят управленческий характер;
б) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов государственного управления в области правотворчества и правоприменения;
в) являются вторичными, производными в сравнении с матери-
альными правоотношениями2.
Следует отметить, что материальные административно-правовые отношения статичны, а процессуальные - динамичны, т. е. развиваются во времени, движутся в пространстве.
Административно-процессуальные отношения более сложны по своей структуре. Как правило, в процессуальном отношении задействовано большее количество субъектов, и помимо основного процессуального отношения возникают сопутствующие.
Различия между материальными и процессуальными административными правоотношениями могут быть проведены, помимо прочего, по условиям их возникновения.
Какие же условия необходимы для возникновения материального административно-правового отношения? Это:
1. Наличие нормы права, предусматривающей возможность возникновения такого правоотношения.
2. Наличие правосубъектности участников данного правоотношения.
3. Наличие юридического факта, порождающего правоотношение.
Для возникновения же процессуального административно-правового отношения этих трех условий недостаточно. Необходимо еще одно - наличие административно-процессуальной нормы. Таким образом, для возникновения административно-процессуального правоотношения необходимы такие условия:
1. Наличие материальной административно-правовой нормы.
2. Наличие административно-процессуальной нормы.
3. Правосубъектность участников правоотношения.
4. Юридический факт.
Отметим, что юридическим фактом в данном случае будет выступать материальное административно-правовое отношение.
Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по соотношению прав и обязанностей участников правоотношений на: горизонтальные административно-процессуальные отношения, возникающие между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне; вертикальные административно-процессуальные отношения, возникающие между взаимно подчиненными субъектами; диагональные административно-процессуальные отношения, имеющие черты сходства с вертикальными и складывающиеся между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов управления.
По аналогии с административно-процессуальными нормами, административно-процессуальные отношения могут подразделяться по содержанию на: административно-процедурные процессуальные правоотношения и административно-юрисдикционные процессуальные правоотношения.
Деление административно-процессуальных правоотношений производится также по видам административных производств.
В заключение следует отметить, что вопрос о дальнейшем исследовании сущности административно-процессуальных норм и отношений приобретает важное теоретическое и практическое значение. В проекте Концепции реформы административного права Украины особое внимание уделяется необходимости развития и совершенствования административно-процессуальных норм, регламентирующих «позитивную» управленческую деятельность.
Исследования проблемы административно-процессуальных норм уже позволяют сделать определенные обобщения. Так, ученые отмечают вторичность, производность процессуальных норм по отношению к материальным, их организационно-процедурный, управленческий характер, особый круг субъектов принятия и применения норм административно-процессуального права. Однако этот анализ отражает преимущественно формально-юридическую характеристику норм. Задача теперь состоит в том, чтобы на основе дальнейших исследований выработать предложения по совершенствованию содержания и формы процессуальных норм, которые были бы адекватны сущности самих организующих правоприменительных отношений.
Административный процесс - установленный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата, при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления .
С юридической точки зрения административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права и возможность обжалования неправомерного решения, принятого властным субъектом управления.
Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение. С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменительные функции, так как обеспечивают реализацию материальных норм, а с другой - играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закрепленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу .
Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реализацию права граждан на защиту.
Общий объект административного процесса - общественные отношения, регулируемые различными отраслями права - административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и др., кроме уголовного.
Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных производств по реализации правомерных отношений, возникающих при осуществлении индивидуальных дел, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административно-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.
Административный процесс: особенности, содержание и принципы
Административный процесс в основном базируется больше на юрисдикционной основе, однако административно-процедурный аспект административного процесса также имеет свои веские обоснования. Как правило, оба этих аспекта административного процесса находятся не в противоречии, а скорее дополняют друг друга.
Они имеют следующие сходные черты:
- в основном внесудебный характер разрешения индивидуальных административных дел;
- индивидуальность решения этих дел;
- регламентируются, как правило, одним нормативно-правовым актом .
Административная юрисдикция
Административная юрисдикция - установленная административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях , а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами, должностными лицами, а в необходимых случаях восстановление нарушенных прав и применение в административно-процессуальном порядке юридических санкций к виновным.
Основные черты (признаки) административно-юрисдикционной деятельности:
1. Юрисдикционная деятельность, по существу, в своей основе содержит рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и индивидуальных дел об административно-правовых спорах в объеме и порядке, определенных административно-процессуальными нормами и административными процедурами.
2. Сторонами административно-правового спора могут быть и органы исполнительной власти .
3. В основе административно-правовых споров, как правило, лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом индивидуально-конкретных споров, которые по своей природе имеют субъективный характер, т. е. одна из сторон пытается восстановить или защитить свое субъективное или так называемое мнимое право или, возможно, ущемленный интерес. В этом случае уполномоченный орган, должностное лицо квалифицируют (дают правовую оценку) правовой спор и принимают обязательное для исполнения решение.
4. Правила и порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых, процедурных споров и дел об административных правонарушениях регламентированы административно-процессуальными нормами.
Способы обеспечения законности - контроль , надзор и обжалование (реализация права жалобы).
Контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.
Признаки контроля как способа обеспечения законности: между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, а контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; в некоторых случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения .
Формы контрольной деятельности: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования , сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти - постоянное, систематическое наблюдение специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.
- опротестовывать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
- осуществлять уголовное преследование или производство об административном правонарушении ;
- вносить представление об устранении нарушений закона;
- выносить письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Административный надзор - систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными ФОИВ в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно не подчиненных им юридических и физических лиц и их объединений, государства и общества ; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Все это объединяется понятием «обращения граждан».
Способы рассмотрения и разрешения жалоб граждан - административный и судебный.
Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти , при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому нередко остаются без удовлетворения вполне обоснованные жалобы. Данный порядок не может в полной мере признаваться как эффективный в вопросах защиты прав и свобод граждан.
Судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям.
Действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд, - коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органа военного управления и воинских должностных лиц.
В широком смысле административный процесс- урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению конкретных дел в рамках административно-процессуальных отношений. Сюда включается правотворческая и правоприменительная деятельность.
В узком смысле административный процесс – рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении конкретных дел, и применение мер принуждения.
Основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность:
-административно-процедурная : имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это:
- разрешительно-лицензионных , регистрационных и т.п. функций и полномочий;
-административно - юрисдикционная – осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.
Оба вида административных производств имеют некоторые общие черты. В их числе: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически властное начало, урегулированность (хотя и в разной степени) административно-процессуальными нормами, административно-процессуальные отношения и т.п.
Таким образом, основанием административно-процессуальной деятельности являются индивидуальные дела.
Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно- правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).
Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера. Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.
Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера индивидуальных дел формируется понятие административного производства.
Административное производство – это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.
Среди юрисдикционных производств, наиболее обеспеченных нормативными правовыми актами, выделяются:
Производства по делам об административных правонарушениях;
Дисциплинарные производства;
Производства по жалобам.
Административная юрисдикция – это административно-процессуальная деятельность полномочных органов (должностных лиц), осуществляемая с целью рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере реализации исполнительной власти, правовой оценки поведения участников административных правоотношений и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.
В рамках административной юрисдикции можно выделить несколько самостоятельных производств, основными из которых являются:
По делам об административных правонарушениях,
Дисциплинарные по жалобам.
Производство по делам об административных правонарушениях . – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по пресечению, объективному рассмотрению и законному назначению наказания лицу, совершившему административное правонарушение, а также его исполнению (раздел 4 и 5 КоАП РФ).
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:
дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
КоАП РФ определил в основном систему субъектов производства, не исключая создание других в субъектах РФ, но и не конкретизируя их формы.
Субъекты производства могут быть классифицированы по различным критериям:
В зависимости от компетенции :
Субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях – это субъекты административной юрисдикции. К ним отнесены судьи, органы, должностные лица;
Субъекты, уполномоченные возбуждать такие дела. Среди субъектов данной группы имеются такие, которые в пределах своей компетенции могут и возбуждать и рассматривать эти дела, а также субъекты, которые уполномочены рассматривать дела, но не вправе возбуждать их, и, наоборот, вправе возбуждать дела но не рассматривать их (прокурор и др.).
В зависимости от федеративного устройства РФ:
Субъекты производства по делам, предусмотренным КоАП РФ Это судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
Федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы,
Иные государственные органы, уполномоченные на то возложенными на них законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ полномочиями;
Субъекты, осуществляющие производство по делам, предусмотренным законами субъектов РФ Это мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ, административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В зависимости от способа разрешения дел::
Индивидуальные,
Коллективные
В зависимости от правового статуса:
Субъекты, относящиеся к судебной системе. Это судьи судов общей юрисдикции, гарнизонных военных судов, арбитражных судов, мировые судьи;
Субъекты не относящиеся к судебной системе. Все остальные субъекты.
Производство должно осуществляться с соблюдением определенных принципов:
Равенства лиц, совершивших административное правонарушение, перед законом.
Презумпции невиновности;
Родного языка,
Гласности рассмотрения дел,
Законности.
Производство по делу об административных правонарушениях можно условно разделить на отдельные стадии , среди которых необходимо указать обязательные, являющиеся непременным атрибутом любого производства, и факультативные, возникающие в случае волеизъявления участников производства, а также в иных установленных законом случаях.
Обязательные стадии :
Возбуждение административного дела,
Его рассмотрение,
Разрешение,
Исполнение решения, вынесенного по делу.
Факультативные стадии:
Пересмотр решения, вынесенного по делу,
Административное расследование.